零基预算是指年度预算编制不受以往预算安排情况的影响，所有的预算支出均以零为基点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算年度内各项支出内容的必要性、合理性及其开支标准，打破基数概念和支出固化格局，结合财力状况、轻重缓急、实际需求、绩效情况等，在综合平衡的基础上编制预算的一种方式。为在省级部门实施零基预算管理，持续提高财政理财水平,促进经济社会高质量发展，结合实际，制定本方案。

　　一、总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入落实习近平总书记对甘肃重要讲话和指示精神，坚决落实过紧日子的要求，通过实施零基预算管理，引导部门立足全局，系统谋划年度目标任务、科学申报编制预算，促进预算管理提质增效，切实增强财政资金和政策的指向性，加强全口径预算管理，提高财政资金统筹能力和资源配置效率，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，更好地为全省经济社会高质量发展提供财力保障。

　　二、基本支出预算编制

　　基本支出预算是指部门（单位）为保障其机构正常运转、完成日常工作任务、正常履行公共管理和服务职能必需的基本开支而编制的年度支出计划。基本支出实行项目化管理，按其支出方向和用途分为人员类项目和运转类公用经费项目，按支出使用范围分为通用项目和专用项目。基本支出的项目全部实行分类分档、定员定额管理。

　　（一）基本支出项目。

　　1.人员类项目。人员类项目中的通用项目主要是：在职人员工资、机关事业单位基本养老保险单位缴费、职业年金单位缴费、职工基本医疗保险单位缴费、工伤保险、住房公积金、离休费、事业单位离退休医疗补助等。

　　人员类项目中的专用项目主要是：警衔津贴、法院检察院工改保留津贴、密码人员岗位津贴、信访工作人员岗位津贴、纪检监察办案人员岗位津贴、政法委机关工作津贴等。

　　人员类项目的支出功能分类科目，按单位类别细化到“行政运行”或“事业运行”项级科目；部门预算支出经济分类科目，细化到“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助”下的款级科目中；政府预算支出经济分类科目，按单位类别细化到“机关工资福利支出”和“对事业单位经常性补助”下的款级科目中。

　　2.运转类公用经费项目。运转类公用经费项目支出中的通用项目，可由部门（单位）根据实际及支出经济分类，细化为办公费、印刷费、差旅费、取暖费、会议费、培训费、委托业务费、专用材料费、因公出国（境）费、公务接待费、公务用车运行维护费等具体单个项目。

　　运转类项目的支出功能分类科目，按部门（单位）类别细化到“行政运行”或“事业运行”项级科目；部门预算支出经济分类科目，细化到“商品和服务支出”下的款级科目中；政府预算支出经济分类科目，按单位类别细化到“机关商品和服务支出”和“对事业单位经常性补助”下的款级科目中。

　　（二）基本支出类档定额标准。

　　基本支出预算各类档定额标准，依据党中央、国务院及省委、省政府有关政策规定，结合部门（单位）分类、职责任务、实际支出状况等因素制定，以人或实物资产为计算对象。

　　人员类项目支出的类档定额标准，按照党中央、国务院和省委、省政府工资政策规定的开支范围、标准，以及人员职务职级结构等核定，同类部门（单位）划入同一类档，确定相应的人员经费类档标准。

　　运转类公用经费支出的类档定额标准，具体单个项目标准有文件规定的，按文件规定核定；没有文件规定的，参照地域、实际支出需求等相关因素核定。在测算确定同类部门（单位）的类档单项定额标准时兼顾公平和现状，每个类档的单项定额标准总和，构成该类档公用经费综合定额标准。

　　原则上每个部门（单位）只对应一个人员经费类档和一个公用经费类档，部门（单位）同时有两种以上身份人员的，可根据实际确定相对应的类档。类档定额标准根据国家工资福利政策、单位履职基本需求、运行成本等因素适时调整。

　　（三）编制方法。

　　1.建立健全单位基础信息数据库。部门（单位）每年在预算编制系统中，按照批准的机构设置、人员编制、实有人数、工资津补贴等信息，如实填报部门（单位）基础信息，并保证信息完整准确。推动机构编制、组织、人社和财政部门共享供养人员职级、工资等数据，将省级预算编制系统与机构编制实名制信息系统对接，及时校验编制及人员变动情况，强化财政供养人员源头管控，核定数据作为年度基本支出预算的测算安排依据。

　　2.测算安排基本支出预算。测算安排人员经费支出时，行政（含参公）部门（单位）根据填报的实有人数、工资福利、人员类别等，测算安排当年预算；事业单位根据填报的实有人数等，按其对应的人员经费类档定额，测算安排当年预算。测算安排运转类公用经费支出时，以人员为计算对象的，根据实有人数与其对应的类档定额测算安排；以资产为计算对象的部分，根据单位实物配置标准与实物费用定额测算安排。

　　省财政厅根据制定的类档定额标准和核定的人员情况，统筹考虑上级补助、事业收入、结转结余等情况，测算形成各单位的基本支出预算控制数或财政拨款补助数，其中：公用经费实行综合定额管理，只核定公用经费综合定额总额，部门或单位可在总额度内，根据单位实际，自行细化具体项目支出预算。行政（含参公）部门（单位）当年预算安排的基本支出不予结转。

　　三、项目支出预算编制

　　项目支出是指部门（单位）为完成其特定的工作任务和事业发展目标，在基本支出之外编制的年度支出计划。项目支出预算实行分级、分类管理，按层级分为一级和二级项目，一级项目根据部门（单位）履行职能的需要设置并包含若干二级项目。按资金使用方向和用途，分为其他运转类项目和特定目标类项目两类，其中，其他运转类项目是指为保障部门（单位）管理的大型公用设施、大型专用设备、专业信息系统运行维护等方面需要安排的支出，以各类大型专用资产为计算对象；特定目标类项目是指部门（单位）为完成其特定的工作任务和事业发展目标所发生的项目支出。

　　（一）实行项目库管理。

　　省级项目实行项目库管理。项目库按照“统一规划、合理排序、择优安排、滚动管理”的原则，分别设立部门项目库和财政项目库。部门项目库主要由本级和下级单位上报的项目构成，财政项目库主要由部门上报的项目构成。凡因与国家部委落实同一政策而设立的项目，其项目名称、支出功能科目、绩效目标等基本信息，应当与中央预算项目一致。每年2月份起，部门（单位）即开始谋划次年预算项目，成熟一个、入库一个，可随时调整，提前为年度预算做好准备。入库的延续性项目、经常性项目自动滚动进入下年项目库。

　　一级项目体现党中央、国务院重大决策部署、重大发展战略及省委、省政府工作要求，主要包含各部门（单位）职能边界和事权责任。一级项目在年度间保持相对稳定，数量严格控制，纳入省级财政专项资金管理清单向社会公开。二级项目体现部门（单位）具体活动事项，与对应的一级项目相匹配，有充分的立项依据、具体的支出内容、明确合理的绩效目标。二级项目根据重要程度，标识为“重要”“比较重要”“一般”三类：

　　1.“重要”项目。主要为：国家、省级统一规定保障范围、支出标准的民生支出，包括教育科技、养老保险、医疗保障、城乡低保等方面；地方政府债务还本付息相关支出；国家、省级有关文件中明确规定省级预算安排的项目，以及有关政策已明确必须由政府承担的据实结算支出。

　　2.“比较重要”项目。主要为：部门谋划，并已按程序报经省政府同意的项目；部门（单位）为履职运转而发生的大型设施、大型设备、大型修缮、大型专用网络运行费等所需专项经费。

　　3.“一般”项目。主要为：与本部门（单位）职责相匹配，符合部门（单位）工作计划规划、事业发展需要、财政支持方向和财政资金供给范围的项目。

　　（二）细化项目入库信息。

　　1.项目入库应有明确的依据。各部门（单位）不得在各类文件和工作会议、中长期经济社会发展规划、计划、实施意见中对设立、增加专项转移支付事项作出规定，不得重复设立或增设与现有专项转移支付使用方向、用途相同或相近的项目。国家、省级已确定项目应提供项目安排依据（党中央国务院、省委省政府文件，财政部门批复文件，投资主管部门批复文件等）；专项工作经费项目应提供部门（单位）工作规划或其他政策文件等依据，其中：单位报送的维修、租用办公用房和业务用房项目，应当提供报经机关事务等相关业务主管部门的审核批复文件。

　　2.落实财政事权与支出责任划分改革要求。入库项目应明确项目支出方向，应由市县承担的支出责任，省级不大包大揽；将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，政府不过多干预；逐步清理退坡竞争性领域补贴政策。

　　3.项目应有明确的实施周期。项目实施周期应与国民经济社会发展规划、部门（单位）或行业发展规划的期限相适应，与中期财政规划相衔接，一般不超过3年；到期后需继续安排的，应按程序重新申请。未设定项目执行期限的，一律视同为年度一次性项目。

　　4.申报项目前需进行评审论证。项目入库应严格审核论证，包括计划任务、实施方案、实施年限及分年度计划，预期效益、绩效目标是否明确清晰，投资及资金筹集方案是否科学合理等。所有新增入库的二级项目必须进行预算评审。部门新出台重大支出政策和新增项目，一律开展事前绩效和财政承受能力评估，评估结果作为申请入库和安排预算的必要条件。

　　5.项目入库要确定优先等次。对纳入项目库的二级项目进行综合分析，视项目轻重缓急、成熟度和成本效益情况进行合理排序，优先保障重点支出，其中“重要”和“比较重要”的项目占所有申报项目中的比例分别不超过30%、40%。严格控制一般性支出，进一步规范、清理保障标准过高、实施范围过大、财政不可持续的项目。

　　6.加大资金整合力度。加大性质相同、用途相近、管理分散的省级专项资金优化整合力度。严格控制引导类、救济类、应急类专项，属市县事权的并入一般性转移支付。对竞争性领域的专项逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的坚决不纳入项目库。不得重复设立或增设与现有项目使用方向、用途相同或相近的项目。

　　7.推进中期财政规划管理。各部门（单位）收集规划期内省委、省政府批准实施的规划和政策，围绕党中央、国务院重大决策部署、重大发展战略及省委、省政府工作要求，明确部门未来三年财政收支项目及其政策目标、政策依据、资金需求、使用范围、年度计划和绩效目标。凡是涉及财政政策和资金支持的项目、行业规划，必须与中期财政规划相衔接。

　　（三）统筹安排项目支出预算。

　　各部门（单位）结合项目绩效情况和年度重点工作，根据成本效益原则，从项目库中挑选当年预算项目，按程序编制预算。省财政统筹当年可用财力，优先保障基本支出、基本民生支出和政府偿债资金后，综合平衡确定其他项目资金支出总额。取消所有项目支出基数，经常性项目、延续性项目的上年预算安排情况不作为当年预算安排的依据，仅作为当年预算的参考。凡未纳入项目库的项目，一律不安排预算。项目的设立不得与财政收支规模、增幅或生产总值等指标挂钩。

　　1.改进项目预算审核方式。逐项审核部门（单位）申报的项目支出，以预算年度的政策要求、工作任务和实际支出需求为依据，着重审核项目支出的政策性和必要性、支出金额的合理性和可行性、项目实施的周期和预期效益。加强项目预算与政府采购、资产配置预算统筹衔接，政府采购合同作为预算控制数的参考，支出预算根据项目合同约定分年度安排。省财政厅对部门预算项目进行审核，可适时邀请人大财经委委员、人大代表、政协委员等外部专业人员（代表）参与部门预算审核。加强预算评审结果运用，将预算评审结果作为预算安排的上限。

　　2.改进预算安排方式。除需按人数和标准计算，以及据实结算的项目外，其他项目支出预算以收定支，量入为出，按收入规模控制总量。对部门（单位）申报项目按“重要”“比较重要”“一般”的顺序，依次安排预算，超出财力许可的不再安排；对上年执行率较低，或预计当年结转资金规模较大的项目，按结转率压减预算或不再安排；对无具体工作任务或准备不充分的概念性、框架性项目，一律不安排预算。对低效无效资金，一律削减或取消；对长期沉淀资金，一律收回并按相关规定统筹用于其他亟需资金支持的领域。部门（单位）自身开展工作所需的专项工作经费、业务费，根据当年开展专项业务的工作要求和任务量核定，有条件的项目逐步推行支出定额标准化管理。对“以奖代补”“后补助”等方式安排的项目，采取“延后一年”方式安排。部门（单位）当年预算安排的会议费、培训费、业务费、专项工作经费，以及年度工作任务已完成或项目剩余资金原则上不再结转下年。

　　3.细化项目预算管理。二级项目预算全部按照政府支出功能分类编列到“项”级科目，分别按照部门预算支出经济分类、政府预算支出经济分类编列到“款”级科目。有预算分配职能的省级部门（单位）要将归口管理的专项转移支付资金分解到市县，且提前下达数不低于该专项转移支付资金预算数的70%。基建投资、科技资金等切块管理的资金，应首先保障中央及省委、省政府确定的重点项目，年初安排到具体项目的资金比例应不低于75%。

　　四、健全预算绩效管理机制

　　各主管部门（单位）在申请新设专项资金、提出重大政策和项目资金需求前，应开展项目事前绩效评估和项目评审，出具事前绩效评估报告，未开展绩效评估的不得纳入财政项目库。省级财政将绩效目标设定作为预算编制的前置环节，入库项目必须填报绩效目标及相应指标，并随预算编制流程同步提交、同步审核。未按要求提交绩效目标或绩效目标设定与实际脱节的，不得纳入项目库，不安排年度预算。

　　建立省级预算安排与绩效评价结果挂钩的激励约束机制，对绩效评价结果较好的项目优先保障，对绩效一般的项目督促改进，对评价结果较差、审计问题较多的项目压减或取消预算安排，构建反馈、整改、提升绩效的良性循环。

　　五、保障措施

　　（一）加强组织领导。各部门（单位）要充分认识零基预算管理工作的重要性，把零基预算作为提高预算管理科学化、精细化的重要内容，切实加强领导，精心组织实施，确保预算编制工作平稳推进。

　　（二）靠实主体责任。各部门（单位）进一步靠实预算编制、绩效管理和预算公开的主体责任，完整编制预算，细化编制内容。要加强与财政部门的沟通联系，稳妥推进，确保零基预算各项工作全面落实。

　　（三）强化监督管理。省级审计部门要按照“谁审批、谁使用、谁负责”的原则，结合审计项目，对各主管部门（单位）直接负责分配使用的专项资金进行审计，对问题频发、屡纠不改、监管缺失的单位，依法依规移交有关部门处理。

　　各市州、县市区可结合实际，落实零基预算理念，进一步提升财政理财水平。